Por Eloi Sarrió Santana, Abogado Colegiado nº 7260 ICALI

Un ayuntamiento no puede limitar, en su ordenanza o en su Programa C.E.R., la gestión de colonias felinas a las que viven en suelo público. Así lo ha declarado el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco al anular varios incisos de la ordenanza de animales de Bilbao.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ del País Vasco dictó el 30 de septiembre de 2026 la sentencia 3175/2026. Esta sentencia resuelve el recurso de PACMA contra la Ordenanza reguladora de la protección, bienestar y tenencia responsable de animales de compañía del Ayuntamiento de Bilbao y la anula parcialmente.

La sentencia se ha conocido, sobre todo, por anular la excepción que permitía los collares eléctricos. Pero no puede pasarnos por alto un pronunciamiento también muy relevante para quien cuida gatos comunitarios. En materia de colonias felinas, el Tribunal declara nulos:

• En la definición de colonia felina (art. 3.27), la expresión «siempre y cuando estén asentadas en dominio público».
• En el artículo que define qué colonias reconoce el Ayuntamiento (art. 24.1), la expresión «siempre y cuando estén ubicadas en dominio público municipal».
• El párrafo segundo de ese mismo art. 24.1, que solo admitía «excepcionalmente» colonias en terreno particular o de otras administraciones, y con condiciones.

La conclusión de la Sala es clara: la ley estatal atribuye a los ayuntamientos competencias sobre las colonias felinas, también sobre las que están en ubicaciones privadas. De este modo, una ordenanza que las excluya iría contra la ley, pues permitiría al ayuntamiento eludir competencias que tiene atribuidas por ley.

Qué decía la ordenanza de Bilbao

La ordenanza definía la colonia felina como el grupo de gatos comunitarios que vive en libertad, pero solo si estaba asentado en dominio público. El art. 24.1 repetía que solo serían colonias «reconocidas» las ubicadas en dominio público municipal.

Para las demás, el párrafo segundo abría una puerta estrecha. Se admitirían «excepcionalmente» las situadas en terreno particular o de otras administraciones, siempre que la propiedad diera su consentimiento acreditado documentalmente o, si se desconocía, que la colonia no generara conflictos vecinales.

El Ayuntamiento defendió que su competencia se ejerce en espacios públicos y que sus potestades serían «inejecutables» en suelo privado. También se apoyó en la ley vasca 9/2022, que define la colonia felina urbana como la asentada en una zona pública del municipio. El Tribunal no aceptó ninguno de los dos argumentos.

Por qué excluir las colonias en suelo privado no tiene base legal

Ninguna norma estatal permite a un ayuntamiento decidir que solo existen, a efectos de gestión, las colonias que viven en suelo público. La Ley 7/2023, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, dice justo lo contrario:

• La definición no mira la titularidad del suelo. El art. 3.ñ) define la colonia felina como un grupo de gatos que vive en libertad o semilibertad, con bajo o nulo grado de socialización, pero que depende del entorno humano para subsistir. No menciona si el terreno es público o privado.
• El gato comunitario tampoco. El art. 3.u) lo define por su vínculo con un territorio, no por quién es el dueño de ese territorio. Y el art. 3.a) recuerda que los gatos son animales de compañía con independencia del lugar en el que habiten.
• El control poblacional alcanza a todos. El art. 38 fija como objetivo el control de todos los gatos comunitarios y obliga a identificarlos con microchip a nombre de la administración local y a esterilizarlos a todos. Esto no es nuevo, el Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía, hecho en Estrasburgo el 13 de noviembre de 1987 impone como obligación a sus Estados miembros (España lo es) la obligación de «reducir la reproducción no planificada de perros y gatos estimulando su esterilización».
• La ley prevé expresamente las colonias en suelo privado. El art. 39.1.d) obliga a que los Programas de Gestión de Colonias Felinas incluyan protocolos para colonias en ubicaciones privadas, de modo que se gestionen con las mismas especificaciones que en la vía pública.

Este último precepto es el que cita el TSJ. Si la ley ordena a los ayuntamientos tener un protocolo para las colonias en terrenos privados, una ordenanza que las deja fuera no desarrolla la ley: la contradice.

Colonias «urbanas», «periurbanas» y «otras ubicaciones»: la ley no distingue

La exclusión por titularidad del suelo no es la única. Muchas ordenanzas y Programas C.E.R. solo reconocen las colonias «urbanas» y dejan fuera, en la práctica, a muchas otras:

• las de zonas periurbanas y urbanizaciones dispersas;
• las de polígonos industriales, solares y descampados;
• las de parcelas rústicas o huertas junto al núcleo;
• las de urbanizaciones o comunidades de propietarios;
• las que viven en recintos de otras administraciones (colegios, centros de salud, instalaciones autonómicas).

La Ley 7/2023 no ampara esa distinción. Su definición de colonia felina no exige que esté en un núcleo urbano. Y el art. 39.1.f) pide un mapeo y censo de los gatos del término municipal, no solo del casco urbano.

El contraste con otra definición de la misma ley es revelador. Cuando el legislador quiso limitar un concepto a la ciudad, lo dijo: la «fauna urbana» del art. 3.t) es la que vive en los núcleos urbanos de ciudades y pueblos. Con las colonias felinas no puso ese límite. A nuestro juicio, por tanto, el razonamiento del TSJ vale también contra las ordenanzas que excluyen las colonias por estar fuera del casco urbano: el gato comunitario que vive en un polígono o en una urbanización sigue siendo responsabilidad municipal.

Qué pueden hacer cuidadoras y asociaciones

Si la ordenanza o el Programa C.E.R. de tu municipio deja fuera colonias por estar en suelo privado, de otras administraciones (por ejemplo, colegios o centros de salud) o fuera del casco urbano, hay varias vías:

1. Revisar el texto con lupa. La exclusión no siempre está en la definición. Puede esconderse en el concepto de «colonia reconocida», en los requisitos del carné de cuidadora o en la declaración responsable que se exige firmar.
2. Impugnar la norma cuando se publica. Una Ordenanza o un Programa CER, como disposiciones generales que son, pueden recurrirse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo de dos meses desde su publicación (art. 46.1 LJCA).
3. Impugnarla después, a través de un acto que la aplique. Si ese plazo pasó, la ilegalidad puede alegarse al recurrir un acto concreto: la denegación o la exclusión de una colonia del censo o una sanción por alimentación a una colonia felina no censada. Lo permite el art. 26 LJCA, aunque la norma no se recurriera en su día.
4. Pedirlo primero por escrito. Antes de litigar, conviene solicitar al ayuntamiento que incluya la colonia en el programa (censo) e invocar los arts. 38 y 39 de la Ley 7/2023 y esta sentencia. Muchas veces basta con eso.

Un matiz importante: la legislación básica no puede rebajarse

La Ley 7/2023 es legislación básica: así lo declara su disposición final sexta, que recoge la propia sentencia. En protección del medio ambiente, el art. 149.1.23.ª de la Constitución permite a las comunidades autónomas añadir protección, pero no rebajarla. Es cierto que el art. 39.1 atribuye la gestión a los ayuntamientos «en ausencia de otra previsión en la legislación autonómica». Pero esa salvedad decide quién gestiona, no si se gestiona: el art. 38 exige controlar, identificar y esterilizar a todos los gatos comunitarios, sin salvedad alguna.

¿Y si una ley autonómica dice lo contrario? Si es anterior a la Ley 7/2023, como la vasca de 2022, el Tribunal Constitucional ha admitido que prevalezca la legislación básica posterior y que se inaplique el precepto autonómico sin necesidad de anularlo (STC 102/2016). Si la ley autonómica es posterior, la cuestión tendría que pasar por el Tribunal Constitucional. Con las ordenanzas y los Programas C.E.R. municipales es más sencillo: son normas reglamentarias, y los tribunales pueden anularlas directamente si contradicen la ley estatal, como ha hecho el TSJ con la de Bilbao.

En Aboganimal asesoramos a asociaciones, gestoras de colonias y particulares frente a ordenanzas, Programas C.E.R. y declaraciones responsables abusivas que recortan la protección que la ley reconoce. Si en tu municipio se está excluyendo a colonias, podemos revisarlo contigo.

A continuación te incluimos la STSJPV del 30 de septiembre de 2026 (Fuente: CENDOJ).

NOTA: aún es susceptible de recurso de casación (este artículo ha sido redactado el 14.10.2026).